“分税制”十年系列报道之三

勤劳镇的千万债务：税制改革行至关口

作者:孙雷时间:2004-11-29 15:42:49

来源:21世纪经济报道

分税制改革十年来在惠及上级财政的同时，也使得财政赤字逐步下移。地方财政，尤其是县乡一级财政，自此逐渐陷入债务重重之累。与此伴生的，是东西部地区发展差距的进一步拉大。
　　然而，目前的问题并非仅仅在于税制本身，而是体制运行和循环中的一个基本问题，与地方政府事权、财权的划分，转移支付的公平性，行政级次的多少，都有着千丝万缕的联系。
　　11月的北国，严冬渐至。而在黑龙江省庆安县的勤劳镇，迟迟没有暖气的镇政府大院显得格外清冷。
　　“没钱买煤，我们已经把前后正房的暖气都停了，只剩下食堂和经管财政的屋还在勉强维持着。”镇党委书记谢延景无奈地对记者说。截止到目前，勤劳镇干部的工资，才刚刚发到5月份，更不用说其他的开销了。
　　更让谢书记头痛的，则是镇里的陈欠债务问题。整个勤劳镇的历史债务加起来，总共有1000万左右，而即使在黑龙江今年实行“一免两补”（“一免”即免征农业税）前，全镇的税收收入一年也不过是300多万。如何化解历史欠帐，成了谢书记的一块心病。“现在有人来找我们要帐，我们也没办法，只能说，等政策吧。”
　　为历史陈欠发愁的，不只是勤劳镇。
　　地方政府负债危机
　　2003年6月25日，国家审计署署长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，我国县乡一级财政赤字严重。2001年，在全国2800多个县（市）中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35.6％，其中尤以中西部最为严重，截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。
　　“地方政府负债已经成为影响中国经济安全和社会稳定的头号潜在杀手，我们必须直面这个现实。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁用这番惊人之语给世人以警示。
　　在魏加宁看来，这几年中国政府在防范金融风险方面做了大量工作，金融改革的大方向也已经基本找到；但是相比之下，地方债务风险大量积累，一些深层次问题才刚刚开始解决。
　　同时，地方财政不规范，地方债务大多为隐性负债，因此风险更大，风险的严重程度，不完全取决于债务规模的大小。
　　“如果我们不趁现在中央财政形势还比较好的情况下，解决地方政府的债务问题，以后难度肯定会更大。”魏加宁说。
　　“10年前，要是有哪个村子出现10万8万债务的，那说明这个村子已经混乱到一定的程度了。现如今，我们这里每个村都有百万左右的欠款。”黑龙江庆安县的一位镇干部这样告诉记者。
　　过渡性政策之累？
　　在分税制改革之前，中国实行的是财政包干体制，虽然形式多样，但主要是中央给地方规定一个税收定额，剩余都归地方所有。统计资料表明，从1986到1993年，大部分地方政府均年年有余。与之形成明显反差的，则是中央政府的财政困窘。
　　1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，2002年上升为54.9％。省级财政集中的财力从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％。
　　“1994年分税制后，上级政府层层集中财力是一个主要原因。”中央党校经济部教授李旭章说。
　　“我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，这符合分级财政体制正常运行的基本要求，并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
　　分税制惠及上级财政的同时，是财政赤字的逐步下移。地方财政，尤其是县乡一级财政，自此逐渐陷入债务重重之累。
　　另一方面，近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。这无疑给基层财政雪上加霜。
　　与此伴生的，是东西部地区发展差距的进一步拉大。
　　来自财政部有关部门的数据，1993年中西部地区财力占地方总财力的比重为57.9％，2001年下降到49.3％，每年约下降1个百分点。1993年中、西部地区按总人口计算的人均财力分别是东部地区的55％和75％，2001年这一比例分别下降到44％和52％。2002年中央增加对中西部地区的一般性转移支付，才使得这种不正常现象在一定程度上被扭转。
　　“目前我国的地方政府负债有这样一个基本特点：大体上是地方政府的层级越低，相对债务负担越重；越是西部地区，相对债务负担越重；越是贫困地区，相对债务负担越重。简而言之，就是越往下越重，越往西越重，越穷的地方越重。”魏加宁说。
　　引发县乡财政困难的原因并不唯一，但在加剧这一矛盾方面，现行分税制的不完善性造成的影响不容忽视。
　　破解体制梗阻
　　“1994年分税制改革是基于当时的历史条件而搭起的一个制度框架，随着市场经济的发展，它还需要不断的完善。”一位亲历了分税制改革的财政部门的官员这样说。
“1994年实行分税制的时候，虽然做了各种的让步，但最后大家还都不是很满意，之后就留下了一个口子，就是各省可以对下自己想办法，自己实行省对下的体制。”一位专家在接受记者采访时说。
　　而在魏加宁看来，1994年实行分税制改革时，在当时的历史条件下，由于改革方案研究的时间比较紧、工作量又很大，没有能够来得及将各级政府之间的事权划分界定清楚，也是改革没有能够彻底进行的一个重要原因。
　　此外，魏加宁还指出，在中央政府部门中缺少一个专门负责管理地方财政的部委，使得中央政府在做各项决策时难以听到代表地方政府的声音，恐怕也是导致地方政府隐性债务迟迟得不到解决的一个重要原因。因此魏加宁建议，应当尽快成立一个“地方事务部”来专门负责管理地方财政，反映地方政府的意见。他还强调，要在五个统筹的基础上再增加一个：“统筹好中央与地方的关系”。
　　财政部一位相关部门的官员也坦然承认，分税制财政体制改革后，各地按照分税制的要求，改革了省以下财政管理体制，但大多数地区没有触动既得利益，也没有根据经济发展情况的变化适时调整省以下财政管理体制。同时，省级和地市级安排的转移支付资金较少，一些地区甚至将中央的转移支付资金留在省本级，致使部分县乡财政困难加剧。
　　对于分税制的局部微调，一直在进行着。
　　从1995年中央对地方薄弱地区实施的一般性转移支付，到1997年、2000年的两次调整证券交易印花税中央与地方分享比例，再到2002年，将按企业隶属关系划分所得税收入的做法改为中央与地方按统一比例分享，并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，由此增加的转移支付额每年递增1000亿元以上……
　　“但是，其中一些解决方式，显然更多地是从政策的角度、应急的角度来做，不是从体制本身产生的这种要求，因而在体制上是没有保障的。”东北财经大学经济与社会发展研究院院长吕炜说。
　　分税制需要完善，省以下分税制财政体制改革需要进一步深化，对此人们似乎并无异议，但关键是，如何完善？
　　在吕炜看来，各省之间的巨大差异性使得很难用一个统一的政策来规范省以下财政体制。“当初中央和地方谈判的时候，是以一个单位去对各省级单位，好谈，你们所有的利益都只与我发生关系。但是到地方以后，就成几何级数地扩大了。地方上很难去谈这个问题。”
　　同时，省以下的财政体制是否需要以省为主来规范呢？中央应该指导到什么程度？地方做到什么程度？怎么来判断地方做得合适还是不合适？这涉及到的，就不仅仅是财政本身的问题。
　　至于在税制完善中如何摆平各方面的利益关系，更是耐人琢磨。
　　“牵一发而动全身”，作为1994年分税制改革后最突出的问题，县乡财政困难并非像人们平常所认为的，仅仅关涉到某一方面的问题。当人们真正要解决这个问题的时候逐渐发现，这是体制运行和循环中的一个基本问题，和事权、财权的划分，转移支付的公平性，行政级次的多少，都有着千丝万缕的联系。
吕炜认为，这是体制运行当中发生的梗阻，矛盾的焦点集中到了那里，但是这个矛盾并不是县乡财政本身产生的。是体制运行很多问题的集中反映。“就像我们常说从金融的变动来看经济的好坏一样，但这并不意味所有问题都是金融产生的。但是，你真正要去解决它的时候，就必须要把所有的关系都梳理清楚。”吕炜说。